Pozycja prawna zastępcy wójta (burmistrza, prezydenta miasta)
W polskim ustawodawstwie samorządowym brakuje określenia roli i charakteru prawnego zastępcy wójta, wypełniającego funkcje wójta podczas jego nieobecności.
Nieobecność ta może wynikać z różnych przyczyn, np. z powodu wyjazdu służbowego czy ze względu na zły stan zdrowia albo z powodu niemożności wykonywania obowiązków statutowych. Wprawdzie nie są to przypadki częste, raczej incydentalne, niemniej jednak problem ten powinien znaleźć rozwiązanie normatywne.
Na podstawie art. 26a u.s.g. „1. Wójt, w drodze zarządzenia, powołuje oraz odwołuje swojego zastępcę lub zastępców i określa ich liczbę. 2. Liczba zastępców wójta nie może być większa niż:
- jeden w gminach do 20 000 mieszkańców,
- dwóch w gminach do 100 000 mieszkańców,
- trzech w gminach do 200 000 mieszkańców,
- czterech w gminach powyżej 200 000 mieszkańców”.
Stanowisko zastępcy wójta jest obligatoryjne i rada gminy nie może zrezygnować z niego w statucie gminy [*].
Koresponduje to z art. 6 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, który gwarantuje społecznościom lokalnym prawo do samodzielnego ustalania swojej wewnętrznej struktury organizacyjnej.
Nie wszystkie zadania, które wójt realizuje, można powierzyć sekretarzowi czy innej osobie, zaś istotą funkcji zastępcy wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest możliwość zastępowania go z mocy ustawy, bez szczególnego umocowania. Nie ma przeszkód, aby stanowisko zastępcy było nieetatowe. Jednak w tym przypadku podkreślenia wymaga, że zastępca niebędący pracownikiem urzędu nie może wydawać decyzji z zakresu administracji publicznej, a także nie może zawierać umów o pracę z pracownikami samorządowymi. Wydawanie decyzji jest bowiem zastrzeżone do kompetencji wójta, a cesja tego uprawnienia może nastąpić jedynie na mocy art. 39 ust. 2 u.s.g., na rzecz jego zastępcy lub innych pracowników, w drodze stosownego upoważnienia wydanego przez wójta. Wójt podejmując decyzje administracyjne działa wyłącznie we własnym imieniu. Zgodnie z art. 39 ust. 2 u.s.g., wójt może upoważniać swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych. Przepis ten w pełni koresponduje z art. 268a k.p.a., stanowiącym, że „organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważnić pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Upoważnienie udzielone na podstawie art. 268 k.p.a. wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca funkcje organu, która nie staje się przez to organem administracji publicznej, bowiem wykonuje tylko kompetencje innego organu, lecz nie jest ich piastunem [**]. Decyzja podpisana przez zastępcę wójta wywoła zatem normalne skutki prawne.
Nowelizacja art. 26a u.s.g. poprzez dodanie ust. 3, w brzmieniu: „W przypadku gdy określona przez wójta liczba jego zastępców jest większa niż jeden, w zarządzeniu, o którym mowa w ust. 1, wójt wskazuje imiennie pierwszego i kolejnych zastępców” pozwoli uniknąć w praktyce wielu zbędnych sporów kompetencyjnych.
W praktyce pojawił się również problem określenia charakteru stosunku pracy zastępcy wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Czy w związku z zakończeniem kadencji wójta stosunek pracy zastępcy wójta nawiązany w drodze powołania (zarządzenie o powołaniu nie określa zazwyczaj, że jest to powołanie na okres kadencji) automatycznie ustanie, czy też należy go odwołać, i w jakim terminie?
Status prawny pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędzie gminy określony został w ustawie o pracownikach samorządowych. Ustawa ta obejmuje niemal wszystkie podstawy nawiązania stosunku pracy przewidziane w ustawie z 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (pomija jedynie spółdzielczą umowę o pracę).
Wybór i powołanie są ściśle związane z danym stanowiskiem pracy, co oznacza, że nie ma możliwości zatrudnienia pracownika samorządowego na określonym stanowisku na innej podstawie. Zasadę tę potwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z 28 kwietnia 1997 r. (I PKN 113/97, OSNP 1998, nr 4, poz. 123) oraz w wyroku z 9 kwietnia 1997 r. (I PKN 68/97, OSNP 1998, nr 3, poz. 77). Zabronione jest rozszerzanie w statucie gminy określonego w art. 2 ustawy o pracownikach samorządowych katalogu osób zatrudnionych na podstawie powołania. Pogląd ten zyskał również uznanie w doktrynie. A. Kisielewicz wskazuje, że „(…) przepis art. 2 ustawy o pracownikach samorządowych ma moc bezwzględnie obowiązującą.
Ustawowe określenie sposobów zatrudnienia pracowników samorządowych, zamieszczone co prawda w ustawie dotyczącej praw i obowiązków stron stosunku pracy, jest również elementem regulacji ustrojowych, służących zapewnieniu sprawności i skuteczności administracji samorządowej. Celem tych przepisów nie jest więc wyłącznie ochrona interesów pracowniczych. Nie można ich oceniać wyłącznie przez pryzmat korzyści pracownika” [***]. Art. 2 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych wprost wskazuje, że na podstawie powołania zatrudnia się zastępców wójta, burmistrza i prezydenta miasta. Zasady powoływania określają również przepisy art. 26a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Powołanie należy do czynności prawnych o podwójnym skutku, gdyż w sferze prawa administracyjnego powierza określone stanowisko, a w sferze prawa pracy powoduje powstanie stosunku pracy. Obydwie te sfery są ze sobą ściśle powiązane.
Ustawa o pracownikach samorządowych nie zawiera regulacji dotyczącej rozwiązywania stosunków pracy z pracownikami zatrudnionymi na podstawie powołania. Zgodnie z art. 70 kodeksu pracy, rozwiązanie stosunku pracy z powołania następuje przez odwołanie pracownika przez organ, który dokonał powołania. Odwołanie jest aktem wywołującym podwójny skutek: pozbawia osobę stanowiska oraz rozwiązuje stosunek pracy między pracownikiem a pracodawcą. Ochrona pracowników powołanych jest ograniczona [****].
Stosunki pracy pracowników samorządowych mogą być kształtowane nie tylko na podstawie przepisów ustawy o pracownikach samorządowych oraz kodeksu pracy, ale również na podstawie szczególnych regulacji zawartych w ustawach ustrojowych, tj. między innymi w ustawie o samorządzie gminnym.
Takie stanowisko znajduje również odbicie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. „Interes prawny to interes wypływający z przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego. Każdy z tych przepisów może kształtować uprawnienia i obowiązki jednostki. Nie można zatem zawęzić interesu prawnego jednostki wyłącznie do przepisów prawa materialnego. Interes prawny może zatem wypływać też z przepisów prawa ustrojowego, do których należą przepisy ustawy o samorządzie gminnym (…). Przyjęcie poglądu, że normy ustrojowe nie mogą kształtować interesów jednostki, jest nieuzasadnione i sprzeczne z prawem (wyrok NSA z 10 września 2002 r., II SA/Wr 1498/02; OwSS 2003, nr 1, poz. 18).
A zatem, przepis art. 26a ust. 1 u.s.g., określający sposób powołania zastępcy wójta w drodze zarządzenia, czy też przepis art. 29 ust. 2 u.s.g. należy traktować jako lex specialis w stosunku do przepisów powołanych wyżej ustaw.
Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia omawianych kwestii ma zasada kadencyjności wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Kadencja wójta trwa 4 lata, licząc od dnia wyboru i ustaje z dniem upływu tego terminu. Po upływie kadencji pełni on swoją funkcję do czasu objęcia obowiązków przez nowo wybranego wójta. Kadencja dotyczy stanowiska wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jako organu gminy. Nie ma tu znaczenia, kto zajmuje to stanowisko. A zatem, bez względu na to, czy na stanowisko wójta wybrana zostanie ta sama osoba, czy nowa, kadencja poprzedniego wójta wygasa.
Zastępca wójta, ze swej istoty, jest nierozerwalnie powiązany z wójtem. Zlikwidowanie z dniem 27 października 2002 roku kolegialnego zarządu gminy spowodowało całkowicie nowe usytuowanie stanowiska zastępcy wójta gminy i nowe określenie sytuacji pracowniczej osoby zatrudnionej na tym stanowisku. Obecnie przełożonym zastępcy wójta jest wójt gminy.
Zastępca wójta powoływany jest i zatrudniany na okres kadencji swojego przełożonego. Wynika to między innymi z art. 28e u.s.g. Skoro „Wygaśnięcie mandatu wójta przed upływem kadencji jest jednoznaczne z odwołaniem jego zastępcy lub zastępców”, to tym bardziej wygaśnięcie mandatu wójta na skutek upływu kadencji jest jednoznaczne z odwołaniem jego zastępcy lub zastępców. Dodatkowym potwierdzeniem tego stanowiska jest art. 29 ust. 2 u.s.g.: „Po upływie kadencji wójta, zastępca wójta pełni swoje obowiązki do czasu objęcia obowiązków przez nowo powołanego zastępcę wójta”. Należy zatem uznać, że skoro wójt powołuje zastępcę na czas swojej kadencji, to mamy tu do czynienia z powołaniem na czas określony. Termin rozwiązania stosunku pracy zastępcy wójta został określony przez ustawodawcę poprzez wskazanie zdarzenia przyszłego, pewnego, obiektywnego i możliwego do ustalenia. Takim zdarzeniem jest „upływ kadencji wójta” oraz „objęcie obowiązków przez nowo powołanego zastępcę wójta”.
W wyniku wprowadzenia zasady bezpośredniego wyboru wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w sposób zasadniczy wzmocniona została pozycja tych organów, zwłaszcza wobec rady gminy jako organu stanowiącego i kontrolnego. De facto wójt jest organem wykonawczym gminy, zaś rada gminy dysponuje jedynie ograniczonym zakresem prawnych form oddziaływania na jego działalność.
* W. Śniecikowski: Zagadnienia administracyjno-prawne wykonywania funkcji przewodniczącego zarządu podczas nieobecności wójta, burmistrza, prezydenta miasta, „Samorząd Terytorialny” 1999, nr 11, s. 39.
** B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz, Warszawa 1986, s. 910.
*** A. Kisielewicz: Rodzaje stosunków pracy pracowników samorządowych, „Prawo Pracy” 1999, nr 5, s. 6.
**** Z. Góral: Prawo pracy w samorządzie terytorialnym, Warszawa 1999, s. 122 i nast.
© Prof. zw. dr hab. Bogdan Dolnicki
Samorząd Terytorialny 3/2007